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[광복 75주년] ⑮남과 북, 해방 이듬해 첫 입법기관 선거

등록 2020.04.12 11:52:20

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남, 간접선거로 과도입법의원 선출

북, 직접 선거로 인민위원회 위원 선출

제한 선거, 공개 투표로 한계 드러내



해방정국 3년의 역사적 경험은 오늘날 한반도가 당면한 문제를 풀어나가는데 중요한 시사점을 제공해 준다. 과거의 실패를 성찰해야 현재의 과제를 파악할 수 있고, 미래를 내다볼 수 있기 때문이다. 이런 문제의식으로 광복 75주년을 맞아 새롭게 발굴된 사진과 문서를 중심으로 해방 직후 격동의 3년간을 매주 재조명해 본다. [편집자 주]


15. 다른 방식으로 실시된 남과 북의 입법기관 선거

격동의 1946년이 끝나가는 12월 12일 정오, 중앙청 제1 회의실에서 미군정의 주요 간부와 57명의 입법의원들이 참석한 가운데 남조선과도입법의원 개원식이 거행됐다. 의장으로 선출된 김규식(金奎植)은 개회사에서 입법의원의 사명에 대해 빠른 기간 내에 남북이 통일한 총선거 식으로 확대된 입법의원을 선출하는 제2단계로 들어가야 할 것으로, 우리의 손으로 우리를 위한 우리의 임시정부를 산출하여 완전 자주 독립 국가를 건설하는 것이라고 설명했다.

주한미군사령관 존 하지 중장도 축하 메시지에서 입법의원의 개원으로 “조선 민중은 처음으로 입법기관을 갖게 되며 거기에서 조선 문제를 자유로 토의 연구하며 민의에 의하여 사회적 경제적 향상책을 강구할 것”이라고 의미를 부여했다. 입법의원 개원식에는 미국 국무장관대리와 태평양방면연합군최고사령관 더글라스 맥아더 원수의 축사문도 전달됐다.

[서울=뉴시스] 1946년 12월 12일 정오, 중앙청 제1 회의실에서 개최된 남조선과도입법의원 개원식에서 김규식(金奎植) 의장이 개회사를 낭독하고 있다. 오른쪽부터 미군정장관 대리 헬믹 대장, 미소공동위원회 미국 측 수석대표 브라운 소장, 김규식 의장, 주한미군사령관 하지 중장. 단상 앞쪽은 전규홍(全奎弘) 과도입법의원 사무총장. (사진=미국 국립문서기록청) 2020.04.12. photo@newsis.com (* 위 사진은 재배포, 재판매, DB 및 활용을 금지합니다)

[서울=뉴시스] 1946년 12월 12일 정오, 중앙청 제1 회의실에서 개최된 남조선과도입법의원 개원식에서 김규식(金奎植) 의장이 개회사를 낭독하고 있다. 오른쪽부터 미군정장관 대리 헬믹 대장, 미소공동위원회 미국 측 수석대표 브라운 소장, 김규식 의장, 주한미군사령관 하지 중장. 단상 앞쪽은 전규홍(全奎弘) 과도입법의원 사무총장. (사진=미국 국립문서기록청) 2020.04.12. [email protected] (* 위 사진은 재배포, 재판매, DB 및 활용을 금지합니다)

[서울=뉴시스] 1946년 12월 12일 정오, 중앙청 제1 회의실에서 개최된 남조선과도입법의원 개원식에서 주한미군사령관 하지 중장이 축하 연설하고 있다. (사진=미국 국립문서기록청) 2020.04.12. photo@newsis.com (* 위 사진은 재배포, 재판매, DB 및 활용을 금지합니다)

[서울=뉴시스] 1946년 12월 12일 정오, 중앙청 제1 회의실에서 개최된 남조선과도입법의원 개원식에서 주한미군사령관 하지 중장이 축하 연설하고 있다. (사진=미국 국립문서기록청) 2020.04.12. [email protected] (* 위 사진은 재배포, 재판매, DB 및 활용을 금지합니다)


이로써 1919년 4월에 대한민국 임시의정원이 창설된 이래 해방 첫 대의정치 기관이 탄생했다. 그러나 과도입법의원이 제정한 법령은 미군정장관의 동의를 얻어야 효력이 발생하기 때문에 정상적인 국회와는 성격에서 차이가 있었다.

더구나 과도입법의원 선출방식도 직접투표가 아닌 간접선거 또는 임명 형식으로 진행돼 한계를 가지고 있었다. 간접선거로 뽑힌 민선의원 45명, 미군정이 임명한 관선 의원 45명 중 개원식에 57명의 의원밖에 참석하지 않은 것 자체가 선거와 출범과정에서 많은 우여곡절이 있었다는 점을 그대로 보여준다.

우선 과도입법의원 설치에 논란이 많았다. 미군정은 1946년 5월 시작된 좌우합작 운동이 지지부진했지만, 애초의 의도대로 과도입법의원 설치를 밀고 나갔다. 6월 29일 러취(Lerche) 미군정장관은 ‘조선 인민이 요구하는 법령을 조선 인민의 손으로 제정’하는 입법기관의 창설을 하지 미군사령관에게 건의하여 동의를 얻은 뒤, 8월 24일 남조선과도입법의원의 창설을 공식 발표했다.

그러나 ‘군정 연장설’, ‘통일정부지연설’ 등이 제기되면서 입법의원 창설에 대한 여론은 우호적이지 않았다. 좌익정치 세력은 처음부터 입법의원 창설에 반대하는 입장이었고, 우익정치 세력 내부에서도 임시정부 측은 소극적인 태도를 보였다.

심지어는 좌우합작위원회 내부에서도 의견이 갈렸다. 논란을 의식해서 하지 사령관과 러치 군정장관이 입법의원이 행정권 이양의 한 단계이며 인민이 정부 운영에 참여하는 민주주의적 한 표현으로서, 남조선 단일정부 수립이나 기타 아무런 다른 목적도 없다고 성명을 발표했지만 반대 여론은 쉽게 수그러들지 않았다.

논란을 더 키운 것은 선거방식과 선거 결과였다. 입법의원은 선거를 통해 민선의원(45명)을 선출하고, 여기에 미군정이 임명하는 관선 의원(45명)을 추가해 구성하는 것으로 결정됐다. 이에 따라 1946년 10월 21일부터 31일에 걸쳐 38선 이남에서 해방 후 첫 선거가 실시됐다.

그러나 ‘보통·비밀·직접·평등’의 근대 선거원칙과는 거리가 있었다. 입법의원 선거는 일제강점기 지방자치 선거와 마찬가지로 간접선거 방식이었다. 선거는 각 도의 각 반(班) 거주 세대주에서 대표 2명을 선출하고, 반대표들이 모여 리(里) 대표 2명을, 리 대표들이 면(面) 대표 2명을, 면 대표들이 다시 군(郡) 대표 2명을 선출해, 이상의 부·군 대표가 각 구역 대표 1명 및 도전체 대표 1명을 도 대의원(입법의원)을 선거하는 방식이었다. 서울시를 비롯한 주요 도시의 경우도 같은 방식으로 의원을 선출했다.

문제는 입법의원 선거에 대한 부정적인 여론으로 투표율이 높지 않았다는 점이다. 전북의 사례를 보면 선거 참가율은 30%에 불과했고, 그나마도 여운형, 이승만, 김구 등 지역대표와 관계없는 정치지도자를 기재해 무효표가 상당수 나왔다.

출마 자격도 만 25세 이상의 거주 세대주로서 1년 이상 해당 지역에 거주한 사람으로 제한됐다. 해외에서 독립운동을 하다 귀국한 인물이나 강제징용 등으로 끌려갔다 돌아온 사람들은 사실상 출마할 수 없었다.

또한 선거권과 피선거권을 세대주로 한정했기 때문에 사실상 일정한 정도의 세금을 낼 수 있거나 해당 지역의 유지들만이 선거에 참여할 수 있었다.

더 큰 문제는 부정선거였다. 각 지역에서 나가 선거 참관을 한 좌우합작위원회의 감시원 보고에 따르면 ‘반장이 반원의 도장을 가져오라고 해서 자의로 대표를 선출’하거나 ‘특정정치단체(독립촉성국민회 등)가 선거대책위원회를 조직하고 선거를 관리’하는 사례까지 다양한 불법 선거가 있었다고 한다.

결국 11월 1일 발표된 선거 결과를 보면 45명 중 독립촉성국민회 17명, 한국민주당 14명, 한국독립당 3명, 무소속 9명, 인민위원회 2명이 당선됐다. 제주도에서 당선된 2명을 제외하면 모두 우익인사 일색이었고, 그중에 상당수가 친일경력자였다.

김규식 의장은 서울과 강원도에서 치러진 입법의원 선거가 비합법적이었다고 지적하고, 이 같은 의견을 하지 사령관에서 전달했다. 제주도에서 당선된 문도배(文道培)와 김시탁(金時鐸)은 ‘삼상회의 결정의 충실한 이행만이 민주독립의 유일한 길이다’라는 내용의 성명을 발표하고 의원직을 거부했다. 논란이 커지자 미군정은 서울시와 강원도의 선서를 무효로 하고, 재선거를 발표했다. 그리고 12월 7일 좌우합작파 중심의 관선의원 45명을 선정해 발표했다.

[서울=뉴시스] 1946년 12월 12일 개원한 과도입법의원의 관선 의원 선출된 4명의 여성의원. 왼쪽부터 신의경(辛義卿), 황신덕(黃信德), 박승호(朴承浩), 박현숙(朴賢淑). (사진=미국 국립문서기록청) 2020.04.12. photo@newsis.com (* 위 사진은 재배포, 재판매, DB 및 활용을 금지합니다)

[서울=뉴시스] 1946년 12월 12일 개원한 과도입법의원의 관선 의원 선출된 4명의 여성의원. 왼쪽부터 신의경(辛義卿), 황신덕(黃信德), 박승호(朴承浩), 박현숙(朴賢淑). (사진=미국 국립문서기록청) 2020.04.12. [email protected] (* 위 사진은 재배포, 재판매, DB 및 활용을 금지합니다)

[서울=뉴시스] 1947년 2월 제주도에서 보선으로 선출된 김도현(金道鉉), 오용국(吳龍國) 과도입법의원을 홍보하는 전단. 김도현은 일제강점기 때 제주도에서 면장을 지낸 경력이 있고, 오용국은 1948년 총선거에 무소속으로 출마해 제헌의원으로 당선됐다. (사진=국립민속박물관) 2020.04.12. photo@newsis.com (* 위 사진은 재배포, 재판매, DB 및 활용을 금지합니다)

[서울=뉴시스] 1947년 2월 제주도에서 보선으로 선출된 김도현(金道鉉), 오용국(吳龍國) 과도입법의원을 홍보하는 전단. 김도현은 일제강점기 때 제주도에서 면장을 지낸 경력이 있고, 오용국은 1948년 총선거에 무소속으로 출마해 제헌의원으로 당선됐다. (사진=국립민속박물관) 2020.04.12. [email protected] (* 위 사진은 재배포, 재판매, DB 및 활용을 금지합니다)


그러나 여진은 계속돼 관선 의원으로 선정된 여운형(呂運亨), 조완구(趙琬九), 엄항섭(嚴恒燮) 등 9명이 사퇴했고, 재선거에 불만한 토로한 한국민주당 출신 의원들이 등원을 거부했다.

이렇게 되자 법령에 규정한 회의 구성의 정족수(전체의원의 4분의 3)가 미달하는 사태가 벌어졌고, 하지 사령관이 전체의원의 2분의 1로써 정족수를 구성하는 수정법안을 공포한 후에야 과도입법의원 개원식이 열릴 수 있었다.

정식 개원된 입법의원의 구성은 의장에 김규식, 부의장에 최동오(崔東旿)·윤기섭(尹琦燮), 상임위원회 위원장으로는 법무사법에 백관수(白寬洙), 내무경찰에 원세훈(元世勳), 재정경제에 김도연(金度演), 산업노동에 박건웅(朴建雄), 외무국방에 황진남(黃鎭南), 문교후생에 황보익(黃保翌), 운수체신에 장연송(張連松), 청원징계에 김용모(金溶模) 등으로 짜졌다. 과도입법의원은 1948년 총선거를 거쳐 제헌의회가 구성되면서 해체됐다.

미군정은 한국인의 높은 문맹률과 정치적인 미숙 때문에 간접선거를 선택할 수밖에 없었다고 설명했다. 당시 문맹률은 80%를 넘었다는 게 통설이다. 도시와 농촌의 차이까지 고려한다면 근대적 선거를 할 수 있는 여건이 충분치 않았다고도 볼 수 있다. 과도입법의원은 많은 시행착오를 겪었지만 2년 후 1948년 5.30총선거를 치를 수 있는 첫 경험이었다고 평가할 수 있다.

[서울=뉴시스] 1947년 12월 과도입법의원 개원 1주년을 맞아 입법의원과 미군 주요 요인들이 기념 촬영을 하고 있다. 1열 왼쪽에서 4번째 서재필(徐載弼), 7번째부터 김규식(金奎植) 의장, 미소공동위원회 미측 수석대표 브라운 소장, 미군정장관 대리 헬믹 대장, 최동오(崔東旿) 부의장 등의 모습이 보인다. 과도입법의원은 1948년 5월 10일 총선거 이후 제헌국회가 구성되면서 해체됐다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. photo@newsis.com

[서울=뉴시스] 1947년 12월 과도입법의원 개원 1주년을 맞아 입법의원과 미군 주요 요인들이 기념 촬영을 하고 있다. 1열 왼쪽에서 4번째 서재필(徐載弼), 7번째부터 김규식(金奎植) 의장, 미소공동위원회 미측 수석대표 브라운 소장, 미군정장관 대리 헬믹 대장, 최동오(崔東旿) 부의장 등의 모습이 보인다. 과도입법의원은 1948년 5월 10일 총선거 이후 제헌국회가 구성되면서 해체됐다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. [email protected]


비슷한 시기에 북한에서도 첫 선거가 실시됐다. 북한은 토지개혁, 남녀평등법 공표, 주요 산업의 국유화 등의 이른바 ‘민주개혁’이 성과를 내자 1946년 9월 선거법을 통과 시켜 인민위원회 선거를 결정했다.

이에 따라 지역별로 정당, 사회단체가 참여하는 ‘선거지도위원회’가 조직됐고, 1946년 11월 3일 도·시·군의 인민위원을 뽑는 선거에 이어 1947년 2월~3월 면·리·동 인민위원을 뽑는 선거가 실시됐다.

선거 시행이 결정되자 북조선임시인민위원회는 다양한 방법을 동원해 선거법을 설명하고 선거 참여를 독려하는 활동을 대대적으로 벌였다. 당시 선거상황을 취재한 소련(현 러시아) 작가의 기록에 따르면 370여 명의 작가·시인·작곡가들이 작품을 써서 선거법을 설명했고, 미술가들은 1300여 장의 선전화를 그려 선거 참여를 호소했으며, 4000여 명의 배우들이 유권자들을 위해 발표회를 조직해 문예 공연을 했다.

선거를 전후해 900여 명의 사진사들이 50만여 장의 사진을 찍었지만, 현재 남아 있는 사진은 많지 않다. ‘친일파’로 규정된 500여 명을 비롯해 수형자(受刑者), 정신질환자 등을 제외하고 약 451만 명 정도가 선거에 참여했다고 한다.

[서울=뉴시스] 1946년 11월 3일 도·시·군인민위원회 선거를 앞두고 북조선민주주의민족통일전선은 각계각층의 집회를 열고 주민들의 선거 참여를 독려하였다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. photo@newsis.com

[서울=뉴시스] 1946년 11월 3일 도·시·군인민위원회 선거를 앞두고 북조선민주주의민족통일전선은 각계각층의 집회를 열고 주민들의 선거 참여를 독려하였다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. [email protected]

[서울=뉴시스] 1946년 11월 북조선로동당 함흥시당부에 걸려 있는 스탈린, 레닌, 김일성의 초상화. 그 아래로 도·시·군인민위원회선거에 추천된 후보자들의 선거 포스터가 붙어 있다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. photo@newsis.com

[서울=뉴시스] 1946년 11월 북조선로동당 함흥시당부에 걸려 있는 스탈린, 레닌, 김일성의 초상화. 그 아래로 도·시·군인민위원회선거에 추천된 후보자들의 선거 포스터가 붙어 있다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. [email protected]


선거는 정당·사회단체 연합체로 조직된 북조선민주주의민족통일전선에서 단일 후보를 추천하고(일부 조정이 안 된 곳은 복수 추천), 이 후보자들에 대해 찬반투표를 하는 방식으로 이뤄졌다. 11월 3일 도·시·군인민위원회 위원선거에서 총 유권자 99.6%가 투표에 참여했으며, 북조선민주주의민족통일전선에서 추천한 후보자를 찬성한 사람의 수는 전체 선거자의 96%였다고 발표됐다.

선거에 의해 총 3459명이 도·시·군인민위원으로 선출됐고, 당선 위원들의 정당별 분포를 보면, 노동당 31.8%, 민주당 10.0%, 천도교청우당 8.1%, 무소속 50.1%이었다. 사회 성분별로는 노동자 14.5%, 농민 36.4%, 사무원 36.6%로서 대다수를 차지하고, 그 외에 상인·기업가·문화인·종교인·전 지주들이 부분적으로 당선됐다.

[서울=뉴시스] 1946년 11월 3일 도·시·군인민위원회 위원선거를 하기 위해 평양의 시민들이 투표소 앞에 줄지어 서 있다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. photo@newsis.com

[서울=뉴시스] 1946년 11월 3일 도·시·군인민위원회 위원선거를 하기 위해 평양의 시민들이 투표소 앞에 줄지어 서 있다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. [email protected]


북한은 이렇게 선출된 지역대표들이 참석해 1947년 2월 17일부터 20일까지 평양에서 북조선 각 도·시·군인민위원회대회를 열고, 최고주권기관으로 북조선인민회의를 조직했으며, 이어서 최고집행기관으로 북조선인민위원회를 공식 출범시켰다.

도·시·군인민위원회 위원선거는 북조선민주주의민족통일전선이 추천한 후보자에 대해 찬반의 의사만을 물음으로써 스스로 표방한 보통·비밀선거의 원칙에 충실한 것은 아니었다. 그렇지만 선거권자 90% 이상이 출석하여 80∼90% 이상이 찬성함으로써, 권력의 정당성을 확보하려는 북한 측의 의도는 실현됐다.

[서울=뉴시스] 1946년 11월 3일 도·시·군인민위원회 위원선거를 마친 후 북한은 대대적인 경축행사를 진행했다. 사진은 평양서 열린 ‘평양특별시선거경축군중대회’의 주석단 모습이다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. photo@newsis.com

[서울=뉴시스] 1946년 11월 3일 도·시·군인민위원회 위원선거를 마친 후 북한은 대대적인 경축행사를 진행했다. 사진은 평양서 열린 ‘평양특별시선거경축군중대회’의 주석단 모습이다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. [email protected]

      
[서울=뉴시스] 1946년 11월 3일 도·시·군인민위원회 선거를 마친 후 평양의 시민들이 시내를 행진하며 축하 행사를 하고 있다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. photo@newsis.com

[서울=뉴시스] 1946년 11월 3일 도·시·군인민위원회 선거를 마친 후 평양의 시민들이 시내를 행진하며 축하 행사를 하고 있다. (사진=미디어한국학 제공) 2020.04.12. [email protected]



정창현 평화경제연구소 소장

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