입법조사처 "비례대표 3% 봉쇄 조항, 소폭 하향해도 무방"

비례의석 비율 높을 수록 군소정당 유리

한국 초과의석 보정 방식, 군소정당 불리

"현 비례의석 적어 정당 난립 우려 안 돼"

[서울=뉴시스] 김진아 기자 = 4일 서울 여의도 국회에서 열린 본회의에서 국민체육진흥법 일부개정법률안이 통과되고 있다. 2020.08.04. [email protected]

[서울=뉴시스]정진형 기자 = 정당의 비례대표 의석 배분 기준으로 득표율 3% 등을 규정한 '봉쇄조항'에 대해 소폭 하향 조정해도 무방하다는 분석이 나왔다.

11일 국회 입법조사처(처장 김하중)가 발간한 '이슈와 논점' 보고서에 따르면, 김종갑 입법조사관은 '비례대표 의석배분 봉쇄조항 관련 제도적 요인 분석 및 시사점'에서 비례대표 봉쇄 조항과 관련한 외국 사례를 분석했다.

'봉쇄조항'은 비례대표 의석 배분 최소 기준으로 정당득표율 3% 이상 획득을 규정한 공직선거법 189조 제1항 1호를 지칭하는 것이다.

노동당·녹색당·미래당·사회변혁노동자당·진보당 등 5개 소수정당은 지난달 14일 "3% 봉쇄조항이 소수정당의 정치적 진출을 봉쇄하고 유권자의 진정한 의사를 왜곡한다"면서 해당 공직선거법 조항에 대한 헌법소원을 청구한 바 있다.

관련해 보고서는 "비례대표선거에서 봉쇄조항을 두는 목적은 일정 규모의 정당득표율 또는 지역구 의석수에 미치지 못한 정당에 대해 비례의석 할당을 차단함으로써 정당의 난립을 방지하여 정당체계의 안정성을 확보하는데 있다"며 "그러나 봉쇄조항을 지나치게 엄격하게 설정할 경우 투표가치의 평등원칙을 훼손할 수 있고, 군소정당의 기회균등원칙에 반할 수 있다"고 지적했다.

이어 "봉쇄조항은 정당난립을 방지하고, 동시에 유권자의 투표가치 평등과 정당의 기회 균등을 보장할 수 있도록 적정 수준으로 설정될 필요가 있다"고 지적했다.

보고서는 법률로 정해진 득표율인 법적 봉쇄조항과 비례대표 1석을 얻기 위해 필요한 실제 득표율의 실질적 봉쇄조항을 구분했다. 실질적 봉쇄조항에 영향을 주는 요인으로는 ▲비례의석 규모와 비율 ▲선거구의 수와 크가 ▲비례대표 의석 배분방식 등이 꼽혔다.

기본적으로 비례대표 의석 규모가 클 수록, 지역구·비례대표 혼합식 선거제도의 경우에는 지역구 의석 대비 비례대표 의석 비율이 높을 수록 군소정당의 의석 확보 가능성이 높아진다.

지역구·비례대표 혼합식 선거제도(mixed member system)를 채택한 나라의 비례대표 의석수를 보면 이탈리아는 398석(총의석 630석), 일본 176석(465석), 러시아 225석(450석) 등이다.

연동형 비례대표제(mixed member proportional)를 채택한 나라의 경우 독일은 비례대표 299석(총의석 598석), 뉴질랜드 50석(120석) 등이다. 한국의 경우 비례대표는 47석으로 총의석 300석 대비 15.7%에 불과해 혼합형 선거제도를 채택한 나라 중 가장 낮은 비례대표 의석 비율에 해당한다.

여기에 총의석을 정당득표율에 따라 할당한 의석수를 지역구 의석이 넘는 경우, 즉 '초과의석' 처리 방식도 영향을 준다.

뉴질랜드의 경우 초과의석 발생시 보정 없이 그대로 인정해주는 탓에 군소정당이 거대정당에 비해 상대적으로 불리한 반면, 독일의 경우 거대정당의 초과의석에 대해 모든 정당의 의석 점유를 정당득표율에 따라 비례적으로 조정해 군소정당의 의석이 늘어나게 된다.

반면 한국의 경우 지난 21대 총선에서 적용된 준연동형 비례대표제의 경우 초과의석이 발생하면 그만큼 초과의석이 발생하지 않은 군소정당의 비례대표 의석이 줄어드는 방식이다.

아울러 크게 나눔수식(divisor method) 쿼터식(quota method)으로 구분되는 의석배분방식의 경우 소수점 이하의 처리 방식도 군소정당 의석배분에 영향을 준다. 쿼터식의 하나인 헤어식(hare method)의 경우 소수점 이하 수가 큰 순으로 의석을 배분해 군소정당에 유리하다. 한국은 헤어식을 사용하고 있다.

보고서는 "외국사례에 비추어볼 때 우리나라의 현행 법적 봉쇄조항 3%는 실질적 봉쇄조항의 크기에 비해 높은 수준은 아니다"라며 "우리나라와 같이 전국단일 비례선거구에서 비례의석을 결정하는 국가들의 경우 법적 봉쇄조항은 실질적 봉쇄조항보다 훨씬 높게 설정되어 있다"고 지적했다.

그러면서도 낮은 비례의석수(47석)와 초과 의석 발생시 군소정당 비례대표 의석을 줄여 총의석 증가를 막는 것을 들며 "이러한 점들은 군소정당의 의석점유에 불리하게 작용하기 때문에 법적 봉쇄조항의 하향조정을 고려해볼 수 있는 근거가 된다"고 분석했다.

결론적으로 "현행 봉쇄조항을 실질적 봉쇄조항의 수준을 고려하여 소폭 하향조정하더라도 현행 비례의석 비율이 혼합식 선거제도를 채택하고 있는 국가 중 가장 낮기 때문에 정당 난립을 우려할만한 상황이 초래되지는 않을 것"이라고 분석했다.

이에 대해 신율 명지대 정치외교학과 교수는 뉴시스와의 통화에서 "다양한 의견을 의회 내에 반영하기 위해 다양한 정당이 진출해야한다는 취지는 공감한다"면서도 "그러나 21대 국회를 보면 국회의 운영도 굉장히 중요하다. 지금처럼 여당이 일방적으로 밀어붙이면 설령 군소정당이 의회에 진출해도 전혀 의견이 반영될 수 없는 것"이라고 지적했다.


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