[제주형 행정체제 개편 가능할까-중]개편 시도 때마다 제주특별법에 ‘발목’

단층적 행정체제 여러 문제 유발 민선 5·6기 행개위 운영

‘시·군’ 두지 못하는 법적 한계…‘행정시장 직선제’ 권고만

지난 2019년 중앙정부 ‘수용 곤란’ 입장에 그마저도 중단

[제주=뉴시스] 지난 2006년 7월 1일 제주국제컨벤션센터에서 열린 제주특별자치도 출범식에서 참석자들이 국기에 대한 경례를 하고 있고. (사진=제주도 제공) 2024.01.30. [e-mail] *재판매 및 DB 금지

[제주=뉴시스] 이정민 기자 = 제주도의 행정체제 개편은 제주의 현재와 미래 발전전략을 뒷받침할 수 있는 자치운영의 구조를 형성하자는 차원에서 시작됐다. 우리나라의 표준적인 중층제(도-시-군)가 아닌 단층제를 적용하면서 법인격 없는 행정시장의 한계로 인해 여러 문제가 발생했기 때문이다.

지난 2011년 한국행정학회 연구에 의하면 행정체제의 단층화로 도청 결정 의존, 도지사의 전략업무 집중, 주민들의 지역정책 순응 등에서 문제를 유발할 수 있는 것으로 지적된 바 있다. 이에 따라 ‘제주형 행정체제 개편’이라는 목표 사업은 민선 5기와 6기로 이어졌다.

2011년 4월 구성된 민선 5기 행정체제개편위원회(행개위)는 정해진 기한인 2012년 12월까지 결론을 내리지 못해 존속기한을 2013년 12월까지 늘리며 논의를 진행했다. 이 기간 ▲시장 직선·의회 미구성 ▲시장 직선·의회 구성(기초자치단체 부활) ▲행정시 기능 강화(현행 유지) 등 3가지 안을 두고 검토했다.

민선 5기 행개위는 2013년 7월 전체회의에서 ‘시장 직선·의회 미구성’을 최종 권고안으로 선택했다. 의회가 없는 시는 기존 행정시와 다름없기 때문에 도지사가 임명하는 행정시장만 직선제로 뽑자는 것이다.

[제주=뉴시스] 민선 6기 제주도정 행정체제개편위원회(위원장 고충석)가 지난 2017년 6월 2일 제10차 전체회의를 진행하고 있다. (사진=제주도 제공) 2024.01.30. [e-mail]) *재판매 및 DB 금지

민선 6기 행개위(2017년 2~2019년 1월)에서도 다시 민선 5기 행개위가 검토한 3가지 안을 두고 논의했다. 대안별 장단점을 분석하고 외국 사례, 선호도 조사, 법적 및 정치적 실현 가능성 검토를 위해 제주연구원에 용역을 발주하고 14회에 걸친 읍·면·동 설명회도 진행했다.

민선 6기 행개위 역시 ‘행정시장 직선제’를 최종 대안으로 정했다. 다만 2개로 나뉜 행정시 권역을 4개(제주시, 동제주시, 서제주시, 서귀포시)로 조정할 것을 추가 권고했다. 결국 민선 5기와 6기 행개위를 중심으로 수년 동안 이뤄진 제주형 행정체제 개편 시도는 모두 ‘행정시장 직선제’로 모아진 셈이다.

이는 제주특별자치도의 근거가 되는 ‘제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법’(제주특별법) 때문이다. 제주특별법 제10조(행정시의 폐지·설치·분리·합병 등)는 제주가 지방자치법에도 불구하고 관할구역에 지방자치단체인 시와 군을 두지 않도록 명문화해 행개위의 시도는 그 한계를 넘어설 수 없었다.

【제주=뉴시스】지난 2013년 7월 29일 제주특별자치도청 기자실에서 제주특별자치도 행정체제개편위원회 고충석 위원장이 우근민 제주지사에게 권고문을 제출하기에 앞서 제주도 행정체제개편안 중'시장직선·의회미구성안' 권고 입장을 밝히고 있다. (사진=뉴시스DB) 2013.07.29.

학계에서도 특별자치도가 시행되는 와중에 기초자치단체 부활은 법적 실현 가능성이 매우 낮다고 내다봤다. 제주특별법 제10조를 폐지하거나 개선해야 하고, 지방자치단체 설치는 국가사무이기 때문에 제주도가 주도적으로 나설 수 없는 입장이라는 이유에서다.

행개위가 권고한 행정시장 직선제도 문제다. 행정시장을 직선제로 뽑더라도 도지사가 임명할 때처럼 권한이 매우 제한적일 수밖에 없다. 법인격(의회)가 없어 직선제로 뽑힌 행정시장도 대부분의 사안에 대해 도청의 눈치를 봐야만 한다.

게다가 제주특별법 제11조에 의해 도지사가 임명하도록 한 행정시장을 주민이 투표로 뽑도록 하는 것이어서 이 역시 법 개정이 필요한 사안이다. 행정시장을 직선제로 하기 위해서는 정부와 국회를 설득해야 한다는 말이다.

민선 5기 때는 도의회에서 부결됐고 민선 6기 때는 정부의 지방분권 로드맵 마련 시까지 보류를 발표했다. 민선 6기 행개위 권고안은 민선 7기인 2019년 2월 도의회를 통과했지만 같은 해 9월 국무총리실 제주지원위원회 심의에서 ‘불수용’이, 11월 행정안전부 최종검토에서 ‘수용 곤란’이라는 결론이 내려지며 민선 5기부터 시작된 ‘행정시장 직선제’ 추진은 막을 내렸다.


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